易本胜：浅析美国四年防务评估机制特点、做法及作用
浅析美国四年防务评估机制特点、做法及作用
军事科学院军事战略研究部 易本胜 杜文塔
本文由作者授权发布
苏联解体后，美国军政当局为因应威胁和平衡战略与资源的关系，进行了多次重大评估，如1991年“基准兵力评估”、 1993年“全盘评估”、1994年“参联会主席武装部队角色与任务评估”、1995年“武装部队角色与任务委员会兵力结构评估”等。然而，国会却坚称国防战略（国家防务战略）仍然存在严重问题，认为国防部仅考虑维持现有规模与预算，并非依据外在安全环境与威胁变化调整所需兵力结构。为因应21世纪威胁和确保国家安全利益，国会遂于1996年通过《军力结构评估法案》，规定国防部须在总统任期内进行“四年防务评估”（Quadrennial Defense Review，QDR），并明确了评估重点，经不断完善形成了战略评估机制，并完成了1997、2001、2006、2010和2014共五次运作。由此形成的《四年防务评估报告》（简称《报告》）是国防部组织各军种和联合司令部共同研究的成果，也是军方用来分析战略目标与潜在威胁的国防政策指导性文件，更是每届政府关于国防/军事战略的纲领性文件，以及外界了解其军事理论和战略意图的重要窗口（相关部分参见：〔台〕陈劲甫、梁永玲2005年论文《美国四年期国防总检对台湾军队之启示与借镜研究》，〔台〕邱荣守2007年论文《美国“四年期国防总检”制定与运作过程之研究》）。
一、特点
作为真正意义上的战略评估，QDR较之一般工作层面或战役战术层面的评估主要有以下特点。
一是回顾过去，前瞻未来。QDR不仅要对过去战略执行情况进行回顾，更要对未来进行预测，引领未来发展。它明确要求国防部长和参联会主席根据国家安全战略，对未来20年国际战略格局演变、安全威胁变化、军事科技发展进行预测，评估对战争形态和国家安全的可能影响，明确武装力量建设、兵力结构转型、国防资源运用和武器装备采购的方向，促使军队高层认真面对许多现实棘手问题，并制定因应之策。
二是基于威胁，确定需求。QDR分析对手实力和美国面临的威胁与挑战，以确定未来需求、明确未来建军方向。国防部及相关部门为避免“预算驱动规划”而导致国防力量建设方向偏离，通过分析国家安全环境并确认相关威胁，评估国防战略/军事战略与国家安全目标的适应性，检查防务政策、建军方案与国防资源分配，提出旨在确保国家安全的国防需求，以确定力量规模和结构。如，2010年版《报告》明确美国未来面临五大威胁，即极端暴力行为增多；大规模毁伤性武器在国家与非国家行为体之间扩散；失败国家或正在走向失败的国家成为恐怖分子及暴乱的庇护所，对地区安全威胁日益增加；地区性敌对势力损害美国利益；新兴大国崛起打破全球均势等。并认为这些威胁与伊拉克战争、阿富汗战争和全球经济下滑一起，使美国的战略环境更加复杂。
三是全面系统，总体评估。美国国会要求国防部每隔4年必须“全面考察防务战略、兵力规模结构、军队现代化方案、基础设施建设、预算计划以及美国防务计划与政策的其他要素，以便制定美国防务战略及其后20年的防务计划”。从每版《报告》内容看，虽然时期不同，各有侧重，但涵盖范围及重点大体一致。
四是关注态势，强调平衡。QDR总以“平衡”为出发点和落脚点，反复强调实现当前需要和未来能力、资源和风险“两个平衡”。特别是2008年提出“平衡”建军思想后，“平衡”更成为美军热门词汇，为其各级官员演讲和战略文件广泛引用。如，2014年版《报告》，在列举国防战略优先事项时，把推进“亚太再平衡”摆在首位，正文中“平衡”、“平衡的”、“不平衡的”、“再平衡”和“重新平衡”等词汇，总计出现达70多次。
五是军地携手，高端运作。QDR执行程序为“国家安全战略—国防战略—军事任务与目标—兵力规模结构—国防方案—国防预算评估”，各环节无不居于高端。总统、国防部长、参联会主席、军种司令和战区司令都参与其中，以便最高决策者直接掌控国防和军队建设方向；参众两院军事委员会、预算委员会、拨款委员会等对《报告》和国防预算进行审查评估，以便从宏观上统筹配置和管理国防资源。虽然参谋作业和专家学者支持是必要的，但其主体和核心是高层领导者。如，2006年QDR共有三层组织：基础层设7个专门小组；中间层设综合组；最高层设国防部长、参联会主席挂帅的高层评估小组和高级领导审查小组。各组成员主要来自军地高层并经总统核准，再由国防部长编组后展开作业。
六是汇智集力，多方制衡。QDR作为一个汇智集力的平台，也是相互监督、分权制衡战略管理理念的物化。按照法律法规，首先，国防部长必须将《报告》送交参联会主席以征询意见，但仅提意见而非全面参与。其次，参联会主席须在国防资源确定的前提下，对相关风险进行评估。第三，成立独立、跨党派且以民间人士为主的国防小组，对国家安全潜在威胁作出评估，重点就《报告》中关于兵力规模结构的备选方案提出评估意见。在工作衔接上，首先由国防小组提交国家安全威胁评估报告供国防部长参考，之后国防部长提出《报告》送国防小组和参联会主席征求意见，最后将《报告》和各方意见送交国会。
七是聚焦判断，提出建议。QDR“名义上叫做‘评估’，实际上是提出新的防务战略思路”（〔美〕米谢勒·弗卢努瓦《2001四年防务评估——安全驱动的战略选择》前言），它必须就美国的安全战略目标、安全威胁判断、防务战略、军事力量建设方针等重大问题提出建议。因此，它不仅不能止步于评估，还要进行事实判断、价值判断和工具判断。事实判断指明确“是什么”或“可能是什么”；价值判断指明确“应当是什么”或“不应当是什么”；工具判断指明确减少“是什么”与“应当是什么”之间不匹配情况的最佳手段（周丕启2013年论文《战略评估探析》）。《报告》中，安全环境与军事力量现状评估是事实判断，未来防务及对军事力量要求评估为价值判断，缩小现状与未来要求之间差距的战略性建议则是工具判断。
二、做法
经过长期理论研究、实践探索并吸纳社会各界意见，QDR形成了一些比较成熟的做法。综合学术界和有关媒体表述，有以下几点值得关注。
第一，运用净评估思维与竞争优势分析模式。美军将国防部假想为一个超大型企业，其战略规划理念也深受企业策略规划影响。每次QDR都要权衡内部优势与劣势以扬长避短，审视外部机遇与威胁以正确面对威胁和抓住机遇。相关做法最早可追溯至孙子“知彼知己”、“五事、七计”和“度、量、数、称、胜”等思想，美军称之“净评估”（Net Assessment），20世纪50年代初由杜鲁门总统发起（1953年１月美国总统杜鲁门签署命令在国家安全委员会中建立“特别评价委员会”，1955年改为“净评价委员会”，被认为是净评估在美国的发端），70年代初经由尼克松总统亲自推动，后来又以《美国法典》和《国防部指令》形式固化，成为几十年来美国家安全战略分析的重要手段，更成为美军战略管理的有效工具。如，执行2001年QDR时，国防部长拉姆斯菲尔德指定净评估办公室主任安德鲁·马歇尔负责撰写《报告》，在2006年、2010年版《报告》形成过程中，马歇尔领导的“红队”通过与“蓝队”对抗发挥了重要作用，1997年、2014年版《报告》也接受了马歇尔的许多建议。
第二，采取相对固定的组织程序与步骤。1997年和2001年QDR，都按两级审查和五个阶段运作。两级审查，即：综合小组对各专门小组的报告的审查、高层领导审查小组通过高层评估小组对综合小组方案的审查。五个阶段，即：启动和引导阶段、发布战略和资源政策阶段、分析阶段、综合阶段、决定阶段。2006年后的三次评估，两级审查没有变，但五个阶段发展为六个阶段（黄贵智2012年论文《美军战略评估发展趋势》）。启动和引导阶段，国防部向各专门小组发布指示，包括审查结构、时间安排及各专门小组应关注的关键问题，帮助各小组确认审查要点；发布战略和资源政策阶段，国防部举行“政策吹风会”发布战略和资源政策指示，确立评估基调；调研分析阶段，各专门小组各自展开调研分析，形成备选方案；综合阶段，各小组将备选方案汇总到综合组，由综合组进行审查，并向国防部以外学术机构征求意见，最后形成几套综合性方案；征求意见阶段，国防部就综合阶段形成的方案广泛征求意见；报告决策与呈报阶段，汇总各军种、联合司令部和国防部各部门意见，提交由国防部长和参联会主席挂帅的高层领导审查小组拍板定案，最终形成《报告》并由国防部长依律向国会报告。
第三，提供多套备选方案征询意见和进行决策。QDR形成过程中通常要提供多套备选方案广泛征询意见，在关照各方面利害得失后优选定案。如，1997年QDR，综合小组提出了三个备选方案。主要考虑为资源限制（预算）、威胁（任务）、兵力裁减额度（规模结构）、采购预算额度（现代化）。第一案以应对现实威胁来调整兵力规模结构，国防现代化采购预算不足500亿美元，难以有效实施现代化任务，应对现实威胁存在低风险；第二案以应对未来威胁为主，大量裁减现有兵力（10～12万名员额），国防现代化采购预算超过650亿美元，虽可有效执行国防现代化任务，但应对现实威胁存在高风险；第三案则平衡现实与未来需求，适度裁减现有兵力（6万名员额），使国防现代化采购预算维持650亿美元，可适度执行国防现代化任务，但应对现实威胁存在中度风险。最后，国防部长科恩采用了第三案。
第四，重点评估未来安全威胁与兵力规模结构问题。《兵力结构评估法案》（1996）明确的评估重点有13项，其中11项均与未来安全威胁或兵力规模结构相关。面向未来规划必须对未来作出假定，以此为前提确定未来需求，比照现实能力差距即为规划空间。按照这一思路，首先要看前提对不对？如果前提搞错了，那么之后一切就不对。如果前提是对的，那么资源够不够？运用是不是恰当？然后是军事反应能力如何？之所以将未来威胁与兵力规模结构作为重点并联系在一起，是因为明确未来威胁有助于思考形成什么样的兵力规模结构与军事能力，以及如何应对。
第五，成立专业化“红队”并组织对抗推演。美军历来重视假想敌机制，认为“红队”或“蓝队”都是提升战略能力的有效工具。QDR强调考察敌对双方及其盟友之间可能的战略互动，以避免按己方思维设想敌方形成错误判断。如，早在2009年时任国防部长盖茨就下令，成立由净评估办公室主任安德鲁·马歇尔和联合部队司令部司令詹姆斯·马蒂斯陆战队上将共同领导的“红队”（红方专家组），从敌军角度研究美军存在的弱点，为拟定2010年版《报告》提供建议。“红队”成员由政府外相关问题专家组成，不受国防部体制约束，自主设想美军未来可能面临的战争样式和冲突场景，对其相关战略计划进行模拟推演。
第六，细化和量化各级各类目标指标。QDR非常重视对各级各类目标指标的细化和量化，以便在实施过程中度量、督导、追溯、验证和调控。它不但要比照既定目标指标对现行战略及规划落实进行评估，也要预设目标指标为未来战略及规划形成与落实提供依据。这种工作循环往复，包括：确定目标体系、确定任务和指定责任人、确定指标、确定步骤和进度、监督检查。当局的方针决策正是通过这些环节，最终变成可度量、可操作、实实在在的任务、项目和行动。如，2006年版《报告》提出美军建设的两个总目标：继续推动军队建设转型，以有效应对当前广泛的非对称挑战并遏制未来20年的不确定性；实施国防部业务改革，确保组织结构、业务工作和程序更有效地支持军队建设转型。规划部门即依此确立了军队建设的4个战略目标，随后又分解为25项任务，任务负责人再分解为50项分支任务，并细化为300多个可度量的项目（赵小卓、石文蕊2010年论文《全面解读美军战略管理》）。
第七，实施法律法规等全方位保障。在法律保障方面，通过立法和修法，对QDR组织领导、内容要求、时间期限等作出规定，使之法制化。如，1996年《军力结构评估法案》、1997财年《国防授权法》都对QDR相关问题进行了明确。2008财年《国防授权法案》还要求在国防部发布《报告》之前，出台《四年角色与使命评估报告》，以资借鉴。在时间保证方面，QDR通常需1年准备或酝酿，必要时可报请国会延长完成时限，如2006年的运作长达15个月。在高层人员支持方面，政府及军队高层历来高度重视、多有参与。如，2001年《报告》由政府智库“新美国安全中心”总裁亲自编写，2006年《报告》由国防部副部长戈登·英格兰主持编写，2010年《报告》由国防部长盖茨亲自协调，且由国防部长、参联会主席、各军种参谋长（海军为作战部长）和国防部长高级顾问充分协商后定稿。
三、作用
QDR的地位作用主要在于，可让新任国防部长依据总统国家安全战略指导，评估既往防务政策得失，勾勒未来建军方向。
其一，创造了国防“总体检”和重新规划未来的机会。QDR机制确立和运行，就像人们例行查体、看病与健康规划那样，利用新任总统上任之时，为国防部长提供全面进行国防“总体检”与重新规划未来防务的机会，使其得以摆脱此前战略思维定势、避免囿于战略资源限制的窠臼，并将国防议题重点放在未来能力建设和由现实向未来的转换上。如，2001年版《报告》主要目的是让国防部长提出新的防务战略并摆脱“打赢两场大规模局部战争想定”的思维，有效提出各军种能力与管理转型需求，以应对未来威胁和提升资源运用效益。
其二，搭建了战略指导与规划计划之间的“桥梁”。QDR机制建立前，美国总统每年向国会提出国家安全战略报告，参联会主席每三年组织军事战略评估，而国防部须运用规划、计划、预算系统和联合能力集成与开发系统、国防采办系统等制定战略规划并实施战略管理。在此模式下，国防部长难以有效履行法律赋予的核心职能――每年提出防务规划指导方针作为制定和审核规划、计划及预算的依据，因而导致国家安全战略与联合作战计划衔接上出现“断链”；同时，由于国家安全战略政治性宣示大于实际意义，参联会主席组织联合战略评估、制定联合构想和军事战略均缺乏明确的战略指导，难以有效整合各军种建设与发展方向，更难以发挥国防资源对联合作战的综合保障作用。机制建立后，《报告》既是总统国家安全战略在国防政策、战略规划、资源分配上的具体落实和展开，更为参联会主席执行军力评估、制定作战计划提供了上位指导与直接依据。正如美参议员约瑟夫·利伯曼所言，QDR是美战略规划体系建设的重要“里程碑”，是连接战略指导与规划计划的“桥梁”。
其三，提升了战略规划对安全威胁和使命任务的调适能力。实际上，每次QDR都是一次为适应安全环境变化所集中进行的战略调适作业，持续开展的QDR让美军较好实现了从威胁到需求、从资源到能力的动态调适。如，1997年版《报告》提出将美冷战时期的威慑战略调整为“预防—威慑—击败”战略，将建军基点从冷战背景下全面对抗调整为打赢两场大规模局部战争；再如，2001年版《报告》提出美应由“基于威胁”转变为“基于能力”，强调“把联合司令部司令们的需要作为规划和预算的优先基础”（2002年根据反恐战争形势，对《报告》相关内容及时作了更新）。正如美国前国防部部长盖茨指出的那样，每一版《报告》都是“美军正在进行的改革和重塑计划”。
其四，形成了分工明确和协作紧密的战略评估体系。在QDR驱动下，美军开创了既集中统一又监督制衡的战略评估格局，建成了较为完备的战略评估领导管理、组织实施、绩效评价、辅助决策和法律保障体系。一是构建了以总统、国会、国防部长和参联会主席为主体的评估决策机构，以军种部、国防部业务局和联合司令部为主体的评估执行机构，以国会、国防部专门机构和专业委员会为主体的评估咨询机构，形成了矩阵式的评估领导管理体系；二是形成了从国家安全目标—军事任务—部队需求—规划计划—预算安排，宏观到微观、环环相扣的评估组织体系；三是在战略规划、计划、预算、执行阶段，分别组织作战能力需求与项目优先顺序评估、重点项目与重大问题专题论证评估、项目成本与预算进度调整评估、规划实施效果与管理效能评估等，形成了全过程的评估内容体系；四是采取领导、职能部门与专家相结合方式，辅以运筹分析、作战试验、兵棋推演、平衡计分卡等方法手段，形成了有力的评估技术支撑体系。
其五，强化了发展规划与资源配置和执行调控的联系。QDR旨在通过防务战略、兵力规模结构、现代化计划、基础设施、预算计划及其他防务计划和政策评估，形成新的防务计划。为此，时任国防部长拉姆斯菲尔德要求自2003年5月起，按二年期运作规划计划预算执行系统，使QDR与军队发展计划、采购计划、项目预算及其执行的实际得以密切结合，真正发挥作用。一是把评估作战能力需求作为预算编制起点，将作战部门对预算编制各阶段的审查把关确定为法定程序，从机制上确保了联合作战需求贯穿战略设计和实施的始终；二是把规划计划和预算执行作为战略管理的焦点，每季度组织预算执行情况审查评估，每个计划项目执行过程进行阶段性评估，严密监测执行进展并适时采取纠偏措施，有效提高了战略规划执行力；三是把绩效评估作为增进战略管理效能的有力抓手，既突出资源投入与建设成效评估，又注重防务部门绩效评估，使其工作重心从基层管理和业务管理转移到战略管理上了；四是简化预算编制程序，变每年滚动一次为两年滚动一次，计划与预算并行，有效提高了资源配置反应速度。
更重要的是QDR对基本战略问题的评估过程，实质就是高层决策机构对国家安全战略和军事战略达成共识、协调各种利益关系，进而强化全局利益、共同为推进下一场战争准备而展开各种筹划的过程。当然，QDR的运作也引发了许多不同看法，尤其运行结果与设计初衷存在较大差距，不时遭到一些非议，但是这些都属正常的，不能据此低估其地位作用。
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